고려시대 지방제도인 5도 양계(五道兩界) 체제 하에서 북계와 동계의 바카라 전부(방어주)에는 바카라 전부사(防禦鎭使)가 파견되었다. 바카라 전부사는 바카라 전부의 최고위 관리였다. 바카라 전부에는 바카라 전부사 이외에도 부사(副使), 판관(判官), 법조(法曹) 등이 파견되었다. 한편 양계의 여러 진(鎭)에는 진장(鎭將)과 부장(副將)이 파견되었다. 양계의 바카라 전부과 제진(諸鎭)은 엄격히 구별되어 있었다. 바카라 전부은 문종 때 정하여 사(使)는 1명으로 5품 이상, 부사(副使)는 1명으로 6품 이상, 판관(判官)은 1명으로 7품, 법조(法曹)는 1명으로 8품 이상으로 하였다. 바카라 전부의 바카라 전부사 이하 모든 관리들은 모두 외관록(外官祿)을 받았다.

고려시대 북방 양계에 병마사(兵馬使)가 파견되어 바카라 전부과 여러 진을 통제하였다. 고려 후기에 양계의 바카라 전부과 제진이 일반적인 주현(州縣)으로 전환되어 갔다. 이러한 현상은 조선 초기에 심화되어 일원적인 8도제(八道制)가 정비됨에 따라 고려시기 바카라 전부과 제진은 완전히 소멸하게 되었다. 시대의 변천에 따라 양계의 군정적인 특수한 지방제도가 일반적인 행정구역으로 발전하는 과정을 거쳤다는데 그 의의를 찾을 수 있다.